我国法律顾问制度的建立与发展
解读中办发[2016]30号文
看我国法律顾问制度的建设
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），在中国法律界引起了轰动与热议。但大家更多的注意力是集中在《意见》内容的传播方面，而对其涉及企业法律顾问制度所体现的改革精神解读不多，为此我们尝试以自身的特有视角来解读它。
一、我国法律顾问制度发展的沿革
2003年5月27日，国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中第36条是我国在行政法规层面上首次提出建立企业法律顾问制度。
第36条
国有及国有控股企业应当加强内部监督和风险控制，依照国家有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度。
2004年6月1日，国务院国有资产监督管理委员会《国有企业法律顾问管理办法》第2条第一次以部门规章形式确定我国国有企业的法律顾问制度。其中第10条规定了法律顾问防范风险的工作原则。
第2条
国有及国有控股企业(以下简称企业)法律顾问管理工作适用本办法。
第10条
”……以事前防范法律风险和事中法律控制为主、事后法律补救为辅……”
2005年3月1日，国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》规定，鼓励在中央国有企业层面建立企业法律顾问制度。
第7条
“为加强企业国有资产的监督管理，维护出资人和中央企业的合法权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进中央企业建立健全企业法律顾问制度和法律风险防范机制，规范中央企业重大法律纠纷案件的管理，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》制定本办法。”
2005年3月18日，在国有重点企业法律风险防范国际论坛上时任国务院国资委副主任黄淑和作了《加强法律风险防范保障和促进中国国有企业改革与发展》发言强调：“……建立健全法律风险防范机制，必须加快以企业总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度建设。”
2005年4月4日，国务院发布《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》（国发[2005]9号）再次强调：“……积极推进企业法律顾问制度建设，建立健全国有企业法律风险防范机制……”，从上下文表述来看仍然是特指是国有企业的制度建设。
2006年6月6日，国务院国有资产监督管理委员会印发的《中央企业全面风险管理指引》，在中央国有企业层面进一步强调了企业法律顾问制度的问题。
第34条
“……建立健全以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度。大力加强企业法律风险防范机制建设，形成由企业决策层主导、企业总法律顾问牵头、企业法律顾问提供业务保障、全体员工共同参与的法律风险责任体系。完善企业重大法律纠纷案件的备案管理制度……”
2008年5月22日，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会印发《企业内部控制基本规范》，要求2009年7月1日起在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行。
第19条
“企业应当加强法制教育，增强董事、监事、经理及其他高级管理人员和员工的法制观念，严格依法决策、依法办事、依法监督，建立健全法律顾问制度和重大法律纠纷案件备案制度。”
2011年12月6日，国务院国有资产监督管理委员会发布《关于落实中央企业法制工作第三个三年目标有关事项的通知》，强调视为国资委在中央国有企业范围内强制推行企业法律顾问制度，通过2012年－2014年的三年努力，着力完善企业法律风险防范机制、总法律顾问制度和法律管理工作体系，加快提高法律顾问队伍素质和依法治企能力水平。
2011年12月30日，国家标准化委员会发布《企业法律风险管理指南》(GB/T 27914-2011)（以下简称指南），首次系统化的规范了企业法律顾问工作的方法与体系。
2013年5月15日，国资委推出《中央企业对标世界一流企业法律管理》课程，通过分析对比中央企业与世界一流企业法律管理，找出管理理念、制度机制和工作方法等方面的差距，结合中央企业法制工作新三年目标，明确方向、提升水平。主要对标指标涵盖法治理念、总法律顾问制度、法律事务机构、法律顾问队伍、法律管理工作内容、法律管理工作模式等6大方面。
2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在党中央的层面提出企业法律顾问制度的普遍实施计划。
第三点
“……三、深入推进依法行政，加快建设法治政府……积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。……六、加强法治工作队伍建设……各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制……”
2016年3月22日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第22次会议并发表重要讲话。会议强调，在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，是落实全面依法治国的重要举措。要重视发挥法律顾问和公职律师、公司律师作用，健全相关工作规则，严格责任制。
从我国企业法律顾问制度10多年的沿革发展的趋势是，从中央企业到地方企业、从央企到上市公司、从粗放到精细管理、由推荐到强制、从对企业法律风险的防范到对风险的关系与控制；从国资委到中共中央逐渐对这一重要制度引起重视。
二、《意见》的适用范围与对象。
《意见》分为5个方面：指导思想、基本原则和目标任务；建立健全党政机关法律顾问、公职律师制度；建立健全国有企业法律顾问、公司律师制度；完善管理体制；加强组织领导。
根据《意见》第4、17、34、35条规定，其适用主体是党政机关、事业单位、社会团体、国有企业（以下简称“四大主体”）；又依据《意见》第13、21条的规定，公职律师是指的党政机关、事业单位、人民团体的中取得公职律师证书的公职人员，公司律师是指国有企业（国有独资或者控股企业）中取得公司律师证书的员工。
非国有企业、公司、社会组织、社会团体、其他组织等市场主体并不要求强制执行该《意见》。
三、《意见》中的几个值得关注的问题。
1列出了体制内主体法律顾问制度建设时间表