重要法律由人代会审议应当成为常态

日前正在召开的十二届全国人大四次会议有一项重要议程，就是审议《慈善法（草案）》。为什么出台这部法律，这部法律究竟涉及到哪些内容？9日下午，全国人大常委会副委员长李建国向大会作了关于《慈善法（草案）》的说明。那么，这次全国人代会为何会审议这部法律？也就是说，作为全国人大代表大会为何审议的是这部《慈善法（草案）》？

在十二届全国人大四次会议首次举行的大会新闻发布会上，有记者向大会发言人傅莹提问，最近十年由全国人民代表大会审议通过的法律都是十分重要的基础性法律，有人认为《慈善法（草案）》这部法律好像分量不够，为何会提交人代会审议？当时，傅莹明确表示，《慈善法（草案）》分量很重，“不要低估这部法律的重要性。这是我们国家慈善事业建设的第一部基础性和综合性的法律。”

我们应当看到，随着互联网的快速发展，近年来新的慈善运作方式、募款方式层出不穷，出现了很多新情况、新问题，社会上对于慈善组织的公信力、透明度的关注热度不断提高，这是促进慈善立法的一个社会基础。傅莹表示：“我们需要有这么一部法律，构建一个更加规范的环境，让捐赠者能够得到更好的保障，能够得到尊重，让求助的人能够有章可循。”

李建国在作《慈善法（草案）》起草说明时指出，自2008年以来，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件，反映了社会各方面的热切期盼。李建国表示，由全国人民代表大会审议《慈善法（草案）》，有利于科学立法、民主立法，广泛集中民智、凝聚共识，将中国共产党关于发展慈善事业的重要主张和人民的意愿上升为国家意志，在全社会形成有利于慈善事业发展的良好氛围，为《慈善法》的贯彻实施奠定更加坚实的基础。

将《慈善法（草案）》提交全国人民代表大会审议，这是继去年十二届全国人大三次会议审议《立法法修正案（草案）》后，全国人民代表大会再次行使立法权。将《慈善法（草案）》提交全国人民代表大会审议，而不是由全国人大常委会审议，其意义非同寻常。参加全国人代会的人大代表普遍认为，由全国人民代表大会审议法律案，这是全国人大立法工作的一大进步，它释放出一个信号，今后由全国人民代表大会审议法律案将会成为常态。

依据宪法，国家立法权由全国人民代表大会和全国人大常委会共同行使。但近年来，全国人民代表大会往往是几年才审议通过一部法律，很少出现过连续几年都审议法律案的情况，以致造成了在我国现行有效的近250部法律中，由全国人民代表大会审议通过的法律比例非常低。今年全国人代会再次审议法律案，可以说，这充分体现了全国人民代表大会对立法权的重视和强调，也是科学立法、民主立法、公开立法的客观要求。

由全国人民代表大会审议法律案，既可以发挥人大代表参与立法的作用，使法律案得到人大代表的广泛讨论和深入审议，又可以通过大会主席团就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，还可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向大会主席团报告。法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。这就使法律案的审议更广泛、更充分，更有利于提高立法质量。

由全国人大民代表大会而不是由全国人大常委会审议通过重要法律案，对有立法权的地方人大无疑具有引领、示范作用，可以引导地方人大避免将本应由代表大会行使的权力交由常委会来行使。代表大会依法行使立法权，也更容易凝聚共识，让大家都去敬畏法律。事实表明，近年来由地方人民代表大会审议通过的法规很少，通常都是由地方人大常委会审议通过的。但由于地方人大常委会自身条件的限制和外界条件的制约，有时候很难保证立法的质量和效率。因此，以后重要的地方性法规，都应该主要由地方人民代表大会来审议通过，并颁布实施。

或许有人认为，就当前的情况看，许多地方人民代表大会立法权很少行使甚至长期虚置，是有一定原因的。比如，受会期的限制，审议法律案的时间一般都只安排半天或者一天的时间，往往难以进行充分有效的审议。再比如，代表人数明显多于常委会委员数量，难以保证让每个代表在会前都进行充分的调研，加之立法涉及的事项往往有一定的专业性，有的代表可能在大会召开前还对相关问题缺乏了解，这可能难以保证审议质量。

对此，地方人大应当高度重视。如何让地方人民代表大会行使好立法权而不被虚置，相关的体制、机制和程序有必要进一步完善。至少，应当在地方人民代表大会召开前，要让每一位人大代表都能对拟提请人民代表大会审议的法律案有足够的了解，而且在会议召开期间，要让代表们对法律案能够进行充分的讨论，对于有的法律案，如果代表意见难以达成一致的，还要在会期、表决机制等方面有充分的应对预案。这样才能确保重要的地方性法规由地方人民代表大会审议通过成为常态化。

在社会日益多元的当今时代，立法工作不仅任务艰巨，而且更加复杂。为适应不断变化的新形势，以人大为主导的立法工作应当与时俱进，坚持改革创新发展，勇于探索实践，不断拓宽立法途径。尤其是在新修订的《立法法》赋予所有设区的市以地方立法权后，全国人大的做法无疑会产生示范效应，可以引导地方人民代表大会更好地行使地方立法权，促进地方人大的立法工作向更好更高目标迈进。